農村集體土地使用權的征收和補償將受到制約 

　　距離國務院劃定的2012年12月前完成農村集體土地確權頒證的“最后期限”還有不到3個月的時間，國土資源部開始緊急督促地方政府加快為農村集體土地“確權頒證”。在此之前，“農村集體土地確權賦能”已經成為國務院認可的基本原則。 

　　截至本報發稿時止，全國各省、自治區、直轄市、計劃單列市、新疆生產建設兵團都已經收悉國土資源部通知，并已成立專門工作小組，直接負責加快推進農村集體土地“確權頒證”工作。天津、重慶、廣東等省市的相關工作，得到國土資源部的肯定。 

　　農村集體土地是指由農村集體經濟組織所有的農村土地，其中大部分為農村集體建設用地。由于中國目前土地管理制度采用用途管制的原則，除耕地以外的農村集體建設用地成為地方經濟發展土地來源的重要渠道。完成確權是進一步推進農村土地制度改革的基礎所在。 

　　年內確權 

　　按照我國現行土地管理“用途管制”的原則，農村集體建設用地由于其“非耕地”的用途性質，使其成為地方經濟發展所需土地的重要來源。 

　　“部里面已經要求我們在2012年底之前，一定要完成農村集體用地的確權頒證工作?！?月5日下午，山東省國土資源廳的一位官員向《中國經營報》記者證實，江西、天津、湖北等省市國土資源廳的官員也向記者證實了這一說法，并稱“這是國務院劃定的‘最后期限’”。 

　　所謂“確權頒證”，是對“明確農村集體土地使用權、核發土地使用權證書”的簡稱。按照現行《土地管理法》，農村土地為集體所有。農村集體土地中主要分為兩大部分，耕地和農村集體建設用地。目前，“確權頒證”工作主要針對農村集體建設用地展開。 

　　2011年底，國務院要求國土資源部在2012年底之前，完成農村集體土地的確權頒證工作。此后，根據國務院總體精神，國土資源部制定了農村集體土地“確權賦能”的工作目標，以確保農村集體土地使用權擁有者的權益?！啊_權’是‘賦能’的前提。”一位參與該項工作的國土資源部官員向本報記者表示。 

　　按照我國現行土地管理“用途管制”的原則，農村集體建設用地由于其“非耕地”的用途性質，使其成為地方經濟發展所需土地的重要來源。也正是由于這一原因，部分地方政府的“確權頒證”工作推進并不如預想之中的順利。 

　　此前，在全國國土系統的一次內部工作會議上，國土資源部黨組成員、副部長王世元表示，農村集體土地的確權頒證工作“進展不平衡、質量不平衡”，與此同時他還提出要求，要各地借鑒工作進展較快地區的經驗。 

　　記者了解到，為解決這一問題，國土資源部近日專門召開電視電話工作會議，要求地方政府“采取措施，攻堅克難，確保全面完成工作任務，為經濟社會可持續發展提供更加有力的支撐和保障”。地方國土資源系統官員則向記者表示，國土資源部雖然沒有點名批評相關省市，但天津、重慶、廣東、江西的工作進度，得到了國土資源部的“肯定”。 

　　賦能前提 

　　賦予一定程度的物權，是要以確認使用權擁有者為前提的，這就是說，要“賦能”必須要“確權”。 

　　之所以國土資源部對“確權頒證”的時間表如此在意，與國務院確定的農村集體土地制度改革思路相關。目前，國土資源部已經明確了“確權賦能”的總體改革方向，而“賦能”即是體現農村集體土地應有的“物權”。 

　　“對于賦予農村集體土地使用權的所有者一定程度的物權，這一大原則國務院是認可的?！?月6日，國土資源部一位官員向本報記者表示。“但是賦予一定程度的物權，是要以確認使用權擁有者為前提的，這就是說，要‘賦能’必須要‘確權’?！彼f。 

　　上述說法在國土資源部副部長王世元在前述國土系統工作會議上予以了證實。王世元表示，所謂“確權賦能”即是在明確農村集體土地使用權歸屬后，賦予這種土地使用權相對應的各種權利。而在此之前，在中央政府層面，農村集體建設用地使用權對應的權利，一直被作為敏感內容而始終回避。 

　　在上述會議上，王世元還表示，各地要高度重視和加強土地產權問題的研究，推進落實和保障農民土地物權；要高度重視和積極探索集體土地所有權、使用權實現的途徑和有效形式，關注重點地區的改革實踐，抓緊研究各種熱點問題。 

　　在實際操作層面，“頒證”后對于農村集體土地使用權人的相關權益(如獲取補償的議價)等，將被強化，從而導致地方政府在農村集體土地征收、補償等方面面臨更為嚴格的制約。 

　　“國務院只有‘確權’的時間表，沒有‘賦能’的時間表，后面這個問題比較復雜。”中國人民大學土地管理系教授嚴金明向本報記者表示。而在他個人看來，2013年中央政府完成換屆之后，對于農村集體土地制度改革總體推進思路，對于整個土地制度的改革和完善都有重要的意義。 

　　記者了解到，目前國土資源部亦尚未就推進“賦能”工作向國務院提出建議。2012年8月，中組部就中國共產黨第十八次黨員代表大會通報情況，中組部副部長王京清表示，十八大將在2012年下半年在京召開。新華通訊社報道稱，十八大將選舉產生中國共產黨的新一代領導集體。 

　　修法同步 

　　之前曾引發巨大爭議的城鎮住房70年使用權屆滿后，是否無償續期等敏感問題，在縮小修訂范圍之后，將不再列入修訂的重點范圍。 

　　國土資源部數據顯示，截至2012年第一季度末，全國農村集體土地所有權發證率達到73%，集體建設用地使用權發證率為84%，宅基地使用權發證率為80%?！霸谀甑字巴瓿扇哭r村集體建設用地確權頒證的難度不大。”前述國土資源部內部人士向記者表示。 

　　與此同時，《土地管理法》的修訂亦未停滯，目前仍在進行之中。按照國務院此前的工作重點，《土地管理法》的修訂已經縮小范圍，將修訂重點集中在圍繞征地制度改革，重點完善征地補償安置制度，解決被征地農民發展權問題。 

　　由于目前中國政府對耕地轉用城市建設用地采用了“最為嚴格控制措施”，實施征地主要是針對農村集體建設用地。記者了解到，為對應《土地管理法》的縮小修訂范圍的總體精神，國土資源部已經在著手起草《集體土地征收條例》，但是，這一條例將只能在《土地管理法》完成修訂頒布實施之后，方才能夠作為配套法規頒布實施。 

　　記者了解到，之前曾引發巨大爭議的城鎮住房70年使用權屆滿后，是否無償續期等敏感問題，在縮小修訂范圍之后，將不再列入修訂的重點范圍。“農村土地使用權和權益的問題，是《土地管理法》修訂的重點?！?nbsp;

　　記者了解到，各省對集體土地征收分歧很大，“各地經濟發展不同，補償標準無法一致，而且政府抱怨，明和暗的補償加起來已經不少”。 

　　據國土資源部消息，在征地制度改革中，首先將明確征地范圍，與《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接，對公共利益進行界定；在征地補償上，拓寬補償安置方式，改變單一一次性貨幣安置為主的模式，落實好被征地農民社會保障，采取就業、培訓、留地、入股等多種安置模式，為被征地農民留足發展機會和發展資源，土地增值收益向被征地農民傾斜。