30多年后，當城鎮化率已經超過50%，當更有效率成為必然的要求，當新型城鎮化成為轉型的指引，當保護農民利益的呼聲越來越響，土地制度的改革，也迫在眉睫。

　　日前，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論并通過《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》，會議決定將草案提請全國人大常委會審議。其中尤為引人關注的是，修訂草案對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。

　　“十八大”報告也明確提出，要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵近日在接受《第一財經日報》專訪時表示，多年來土地增值收益所形成的利益關系已經固化，因此，要解決土地問題，還需要從城市尋找方法。

　　利益關系已被固化

　　第一財經日報：目前中國的土地管理制度，和城鎮化進一步推進的要求之間，到底存在著怎樣的不匹配？

　　李鐵：城鎮化進程中的土地問題集中在幾方面：一是征地矛盾。這其中涉及到征地補償的問題，以什么方式解決征地補償？是提高補償標準還是解決同權問題，使集體土地和國有土地能夠平等地參與開發？還有所有權的認定，也就是確權問題。

　　二是耕地保護。城市發展不能以犧牲耕地為代價，這又涉及到，第一，如何保護耕地，保護農業和整個城市開發的關系是什么？第二，我們現在的城鎮建設用地粗放型利用，土地利用效率比較低，這個問題通過什么方式解決？

　　現在大多學者專家更多地關注土地增值收益的再分配，討論這個收益到底給開發商、給政府，還是給農民；是給近郊區的農民，還是遠郊區的農民。

　　中國的土地制度改革不是在一張白紙上畫畫。從上世紀50年代以來或者上世紀80年代以來，幾十年的發展過程，土地增值收益已經轉化為工業的投入、轉化為基礎設施投入，轉化為城市居民的一種公共福利，已經形成了固定的利益關系。某種程度上說，城鎮居民是主要的受益方。

　　土地制度的改革要涉及到城鎮居民的利益。當改革土地增值收益分配的利益關系時，勢必要影響到城市公共投入的資金來源，因此，就涉及到調整城鄉居民群體在利益分配上的格局。調整這種利益關系，面臨非常大的阻力。

　　日報：但是，農民的利益，確實在這種土地制度下，受到了很大的損害。

　　李鐵：如果我們看問題放在某一個點上，比如某個城市或村莊，這肯定是帶有一定的剝奪性質。但如果從全局上看，我們每年能夠有1000多萬農民進城從事非農就業，總共有2.5億農民從事非農產業，農民收入的近一半以上來自非農就業。現行的土地征用制度確實也是發揮了作用。因為你有廉價的土地才有這么多的工廠出現，才能解決這么多非農就業問題。

　　中國成為世界工廠是基于廉價的勞動力、廉價的土地成本，以及廉價的環境。各個地方政府在招商的時候，工業土地基本是零地價或負地價，這也是建立在現有的土地征用制度上的。

　　其實，談土地制度問題時，我們忽視了很多全局性的問題。因為中國特殊的土地征用制度，對于促進大量非農人口增加，提高農民收入，發揮中國國際競爭力等方面起到了重大作用。

　　日報：強調合理性，會不會削弱我們改革的動力？

　　李鐵：有合理性，但問題有沒有？有，也很嚴峻。

　　第一，由于土地征用過程中土地出讓金的一次性征收，這種短期收益和現行的政府行政管理體制相結合，就會導致出現大量決策失誤。因為現在地方行政主官的任職期都非常短，還要因為有了短期政績才能決定升遷，而這種短期行為由于有了即期的土地出讓金作為支撐，也就從資金來源上支持了短期決策，短期決策導致短期投資，就更加注重城鎮的表面，使得投資效率低下。

　　第二是土地的粗放型利用。城市政府的公共投入和政府開支來源于兩個方面，一是財政收入，財政收入主要取決于工業稅收，當然這是以廉價土地作為支撐。這個財政是保吃飯的，是保政府自身運轉的。真正保證城鎮發展以及基礎設施建設的，是土地出讓收益。

　　政府拿低價土地搞工業企業，所以還得拿一塊土地，搞商業和房地產開發來獲得增值收益。一是用于工業用地的補償，既包括對農民的補償，也包括工業用地的基礎設施建設；二是保發展，保證城市的運轉。這部分創收是政府非常重要的收入來源，也是城市基礎設施建設最重要的資金來源。結果就導致用地的攤子越來越大，得不斷賣地才能持續進行補償。

　　這種擴張形成惡性循環，結果是用地面積越來越大，也造成基礎設施因面積擴大而成本增加，資金壓力也越來越大，使得政府對從土地上獲得收益的依賴也越來越強。

　　我們也不否認在土地征用過程中，特別是進行房地產開發過程中，加大了收入分配差距，導致了大量的腐敗現象發生。但我們不能把這種土地制度說得一無是處。畢竟中國目前現在全球GDP總量排名第二，人均GDP進入中等收入國家水平，要考慮整個制度支撐的合理性。

　　減輕城市阻力

　　日報：你似乎比較少從農村農民的角度談土地改革。

　　李鐵：不能僅站在土地上看土地，因為你得了解政府決策的利益出發點，還要了解現行的管理體制。首先，政府決定著政策的出臺，而且現在是城市管理農村的體制，相對于城市政府和城市居民，農民在利益博弈中是明顯的弱勢一方。

　　比如說戶籍制度改革，在大城市越來越難，原因是城市的公共福利保障要照顧到城市居民的利益。北京外來人口已經占總人口的三分之一，超過40%的外來人口來自河北、河南、山東等地，他們為什么來北京？我們最近做了一項研究報告，發現和三省相比，北京工資高很多，但是食品價格、水電天然氣、地鐵、公交費用，幾乎都是最低的。

　　但是沒有人愿意真正實行市場價的改革，因為涉及到城鎮居民的利益。土地的問題也是如此，當征地費用補償或者從制度上設計的變革，一旦觸動了保障城市居民發展的利益蛋糕時，決策的思路就會發生變化。

　　很多人試圖從道德角度來評價，也有很多人從效率和產權之間的關系方面提出改革的辦法，但是我們都繞不過城市居民的利益這堵墻。

　　目前，在中國的特殊體制條件下，城市政府更多關注的是城市居民，關注城市居民最迫切要解決的基礎設施供給、水電交通和住房等問題。這就涉及到一方面需要土地出讓收益來解決這些投入的資金供給問題，另一方面還要維持既定的工業投入來解決城市競爭力和就業、稅收來源等問題。

　　相對于農村的利益和農民的補償利益，農民怎么看，社會怎么看，城市居民怎么看，城市政府怎么看，還有中央政府如何在各個方面進行平衡和抉擇，這需要從一個宏觀的角度考慮。

　　從以上政策制定的一些基礎層面和在利益群體之間的博弈上來看，破解土地征用制度改革的難題，就要從兩個方面來考慮問題：一是要逐步提高對農村和農民的補償標準；二是要把來自城市的阻力減輕，當城里的壓力大幅度減輕的話，農村土地的放開是遲早的問題。

　　日報：那么，如何減輕來自城市的阻力？

　　李鐵：對城市來講，土地是城市基礎設施建設、城市運轉的資金來源。房產稅是長期收入且收入水平不高，彌補不了短期內城市居民需求攀升的壓力。所以一下子把土地補償金斷掉，這種傷筋動骨的改革得不到地方城市政府的支持。

　　現在主張發地方債、主張貸款、主張開辟多種融資渠道，是解決不了問題的。因為幾乎所有債務都是以土地的預期收益作為還款條件，地方政府還得去賣土地，這就是制度慣性。只有解決地方政府還款預期到底來自哪里的問題，對土地的依賴才會下降。

　　市場經濟國家的基礎設施投入和運轉的資金來源雖然是依靠金融和多元化的融資體系，但是還款的來源基本界定在政府的財政和基礎設施的運營收費上。相比之下，我們的財政是保吃飯、保運轉，稅收結構也存在問題，我們沒有不動產稅，基礎設施收費價格都很低，政府賠錢保穩定。市場經濟國家的城市政府因體制關系，行為都長期化。而我們的干部升遷制度，行為關系到政績，大多短期化。

　　改革是要多方面聯動，而不僅僅是只動一個土地制度。

　　例如，基礎設施的運營、管理和融資，是不是可以打破國有壟斷，地區封閉的界限？資金不足時，是不是可以把基礎設施運營和管理的企業通過合股、參股方式來融資，或者賣給民企和外企？許多市場經濟國家的城市基礎設施運營都是由全國性的甚至跨國的公司來管理和投入，而我們則是一個城市一個國有公司，效率低下，服務不到位，成本很高。再例如，基礎設施市場化，運營的收費也可以逐步市場化，政府只負責監管和協調，低價補貼的現象也就不會存在。

　　面對城市居民已經享受多年的公共福利，如何破解這個難題，是不是也可以列為改革議題？當然還有政府管理體制的改革，如何弱化干部政績觀，遏制短期行為也大有文章可做。

　　同權是長期目標

　　日報：從實際操作來講，提高征地補償，應該是近期土地改革比較有可行性的舉措？

　　李鐵：現在我們看到的是先從提高占地補償開始，這是兩部分：公益性用地的補償標準提高，其他按照市場性用地標準。但是，公益性用地的界限范圍依然模糊，其他集體土地按市場價補償，還是停留在補償上，不是基于對等談判的標準上。

　　當然，我們談論的主要還是近郊的土地，遠郊區在目前的土地改革中只能是一個框架，遠郊土地很難從市場價格體現。

　　確權是基礎，提高征地補償是當前的過渡，同權是比較好的一個目標，但同權什么時候能實現還不是很清楚，不過要注意到很多地方已經可以進行同權的改革。比如北京以50個村作為公租房改革試點。

　　日報：對于可以開展同權改革試點的地方，有沒有特殊的要求？

　　李鐵：到目前為止還沒有人討論這個問題，我們希望能夠在新一屆政府任期內列入議事日程。但是要了解到中國的政策是頂層設計和地方實踐相結合，要考慮到這項改革最好還是要在地方進行實踐和試點。如果沒有這個過程，一旦出臺，而所有的地方利益被觸動的時候，很可能難以落實。

　　日報：中國城鎮化問題已經越來越突出，必須有一個大的變革，這種改革的緊迫性，和你所說的這種長期性，是否存在矛盾？

　　李鐵：不可能短時間、瞬時改變，但你總不能一件事都不做。不改是最可怕的，只要你動大家就會有預期。

　　想改不想改是一件事，怎么改是另一件事。很多學者都以西方作為參照系，但沒那么簡單。回避現有土地制度的正面作用，是不現實的。關鍵是尋求一個好的路徑，把其中出現的問題解決掉，既調節收入分配結果，保護農民利益，同時符合整個國家的發展策略和方向，還能保證較低的成本。

　　我想說，很多時候大家是從農村的角度思考問題，沒有從既定的制度慣性中了解到城鎮政府和城鎮居民的現實利益。經常出現的事情是，一旦哪一方面呼聲強了，就在這邊做一些改革，而另一邊聲音大了，再提出方案，解決那邊的問題。決策總是在這兩個聲音的大小之間進行博弈，這不是好的改革方法。要對兩邊的聲音和利益點都清楚，才能找到好的改革路徑，好的改革方法，只是很多學者和政策專家現在還沒有完全認識到這些問題。